Políticas públicas para o esporte e o lazer no Brasil (1996-2005)

Por Dulce Suassuna (Organizador), Aldo Antonio de Azevedo (Organizador).

Em Observatório do Esporte, n 1, 2007.

Integra

Projeto de Pesquisa financiado pelo Ministério do Esporte: Rede Cedes¹

Introdução

A discussão do tema políticas públicas tem recebido contínuas contribuições de pesquisadores das áreas de Ciências Sociais, Ciência Política, Serviço Social, dentre outras. Muito embora se admita a existência de atenção ao estudo do tema, há que se ressaltar que o grande debate proposto pelas diferentes áreas dedica-se a recortes como trabalho e economia, podendo desembocar, inclusive, para setores como saúde e educação, mas não se projeta para o esporte e lazer. Assim, pode-se dizer que existe uma lacuna relacionada aos estudos de políticas públicas voltados para esse setor. Tal carência, se é que se pode assim chamar, refere-se ao grau de importância que as temáticas têm em relação à definição de políticas públicas na esfera federal. Isto porque parece claro para o governo (e também para os pesquisadores) que o estabelecimento de políticas para setores como trabalho e saúde são mais urgentes do que para o esporte e ou lazer. Ao desconsiderar a necessidade de definir políticas para o esporte e o lazer, o Estado brasileiro acaba por adotar um planejamento setorial, que pode resultar – e isto é um pressuposto – em um conjunto de experiências não profícuas, tendo em vista o caráter de parcialidade assumido pela política. Este debate será tangenciado no presente ensaio, tendo como intenção trazer algumas reflexões teóricas sobre o tema, por meio de uma perspectiva aproximativa entre autores das Ciências Sociais e da Educação Física.

O Estado Moderno e a definição de políticas públicas

A concepção de Estado Moderno como propulsor de políticas públicas, se ancora em uma base jurídica, isto é, o Estado Moderno, tal qual o conhecemos, é o Estado de Direito. Portanto, pode-se afirmar que a constituição do Estado Moderno é o resultado da identificação positivista do Direito e do Poder. Essa visão sobre o Estado é remanescente do século XIX e se pauta na noção do direito inserido em um contexto de secularização, sistematização, positivação e historicização (Lafer, 1991). Admitindo-se a influência da visão positivista sobre a concepção de Estado que perdura ainda hoje, pode-se considerar que como Estado de direito, o Estado, investido no status de governo, tem o papel de estabelecer políticas públicas para atender às demandas sociais. O governo, por seu turno, é entendido como “as várias formas possíveis de organização da esfera pública” (Arendt, 2000: 212). Com isso permanece a idéia de que o lugar da política é o lugar da esfera pública como defende Arendt. Assim, pode-se afirmar que há a identificação do que é a política com o sentido de público, com o mundo comum, compartilhado. Contudo, a esfera pública é uma instância independente do Estado e essencial para o exercício da cidadania (Pinheiro, 2000), que consiste: “(…) na criação de espaços de luta (movimentos sociais) e na definição de instituições permanentes para a expressão política (partidos, órgãos públicos), significando necessariamente conquista e consolidação social e política” (Vieira, 1997: 40) e que em Arendt é vislumbrada por meio da ação e do discurso, que são considerados atos primordialmente humanos.

Por outro lado, como assegura Jacobi (1989: 4) o Estado, acrescenta-se investido no status de governo, é capaz de “exercer funções contraditórias, de acumulação e de legitimidade, para criar as bases de um consenso através da ação das suas instituições”. Por meio da leitura de Jacobi pode-se perceber a dimensão que as políticas públicas acabam assumindo em determinados cenários e, em especial, no caso brasileiro em um período de democracia, em que se teve um processo desencadeado por eleições democráticas em que um sindicalista concorria com um intelectual. Entende-se por democracia “um termo que qualifica formas de governo, regimes políticos, tipos de autoridade que se exercem sobre populações definidas, no âmbito de territórios claramente delimitados (Cruz, 2004: 196).

Além disso, pode-se mencionar o fato de que esse processo foi o resultado de um período em que o país passou por um impeachment, que teve como implicação a cassação do primeiro presidente eleito diretamente – Fernando Collor de Mello (1990-1992) – após o período da ditadura militar. De acordo com Liáo Jr.: “o restabelecimento democrático no Brasil propiciou condições para que os partidos que compõem o campo popular passassem a ocupar funções estratégicas de gestão do poder público, respaldados pelo sufrágio universal” (2003: 45). Pode-se, portanto, destacar o sentido de democracia que se pretende utilizar, como a possibilidade de negociação de identidades e de manutenção do diálogo entre os atores sociais no âmbito da esfera pública (Habermas, 1984). Por meio dessa interpretação, a democracia se realiza por meio do fortalecimento de aspectos deliberativos e que constituem a expressão, no sentido dialógico do termo, dos cidadãos.

Enfim, a compreensão do significado de democracia e o cenário que passou a ser desenhado contribuiu para demarcar o espaço para a implantação e implementação de políticas públicas em diversas áreas, inclusive, na área do esporte e do lazer. Dentro dessa interpretação, torna-se importante a construção de um marco teórico para aquilo que se denomina de política pública. Normalmente se define política pública como sendo o Estado em ação, podendo entender-se que se trata de “considerar os recursos de poder que operam na sua definição e que têm nas instituições do Estado, sobretudo na máquina governamental, o seu principal referente” (Azevedo, 1997: 2, citado por Liáo Jr., 2003: 44). Embora contribua, essa idéia de Estado em ação é limitada, pois não consegue diferenciar o que vem a ser política pública da idéia de política de Estado. A política pública tem direta correlação com a questão da política de governo, desta forma, acaba por se definir de modo focal, sem, todavia, se dar conta da necessidade de continuidade das políticas. Enquanto isso, a política de Estado tem um caráter de continuidade, não pertence a aquele ou a este governo, pertence ao Estado e, portanto, contempla uma dimensão mais ampliada e que se relaciona com interesses sociais gerais. Um claro exemplo de política de Estado são as campanhas de vacinação ou mesmo os programas para o controle do HIV. Percebe-se a envergadura desses programas ou ações e seu caráter de continuidade de uma gestão a outra de maneira contundente.

Dessa forma, para que sejam desenvolvidos ações e programas que tenham continuidade, é necessário o estabelecimento de políticas de Estado, implicando na definição de um planejamento continuado. Além disso, indica-se como necessária a adoção de um planejamento que ocorra permitindo a intersetorialidade, isto é, as políticas que contemplem diferentes setores, se diferenciado das políticas focais. Aqui se pode destacar o que observavam Andrade et al (1986) tratando da questão do planejamento de ações voltadas para a política educacional no Brasil. A leitura apresentada pelos autores mostra que, durante a década de 80, o estabelecimento de planos e ações voltava para aspectos setoriais e que têm direta relação com o contexto socioeconômico e com o perfil dos gestores públicos, a saber: “Planos constituem conjunto de medidas, supostamente concatenadas, que visam à realização de fins. Pressupõem problemas, argumentos, finalidades, que se articulam para formar um todo inteiriço. Estruturam-se em etapas interligadas: do exame inicial da situação percebida como indesejável, passa-se, na fase seguinte, à identificação das opções disponíveis para remedia-la, culminando com a escolha de um roteiro de ação” (Andrade et al, 1986: 292). Com efeito, percebe-se, pois, que o estabelecimento de um planejamento adequado está relacionado a um conjunto de ações que são tomadas em um processo decisório por sujeitos que têm visões e interesses específicos e, que por vezes, em um curto espaço de tempo devem agir. Desta forma, a falta de um planejamento impede a definição de políticas que alcancem um caráter intersetorial, isto ocorre porque não há uma preparação de um plano de ação, ao passo em que há direta relação com o sistema político, tendo em vista ser esse sistema que confere legitimidade a esse processo. O que se tem constituído, portanto, é um campo de possibilidades e que diante desse campo uma escolha será realizada, por essa razão se tende a ter “um hiato entre as intenções e a realização do plano” (Andrade et al, 1986: 292). Ciente de que a escolha será realizada por um conjunto de atores que serão gestores e, portanto, de alguma forma responsáveis por elaborar programas e ações. Tratam-se de atores sociais, constituintes da burocracia estatal. A respeito do quadro de atores, os autores observam:

“(…) a implementação é condicionada por fatores ligados à heterogeneidade do quadro político-institucional: planos envolvem número grande de atores burocráticos, com interesses, ideologias funcionais e graus de autonomia e de dinamismo diversos. A coordenação deles não é tarefa que se resolva com a solução dos organogramas ou com a simples fixação de competências e demarcação de territórios institucionais. Requer da agência de planejamento recursos e talentos políticos para acomodar interesses, aparar arestas e persuadir os recalcitrantes à ação do plano. Tudo isso pode levar a mudanças e adaptações do script original do planejamento” (Andrade et al, 1986: 294).

Isso quer dizer que, a identificação do quadro de atores é de fundamental importância para se poder determinar o rumo da política, por assim dizer, os atores constituintes da burocracia estatal são responsáveis pelo planejamento de ações e programas, bem como, pelo tipo de avaliação a ser realizada, para que seja condizente com o que foi planejado. Sobre a avaliação registram os autores:

“Avaliar planos, programas ou políticas públicas complexas requer o conhecimento de como funcionam os ‘sistemas’ atingidos pelas medidas de ação governamental. Avaliar não é só validar ou não o plano implementado, mas explicar tanto os comportamentos verificados quanto os desvios porventura observados em relação às metas buscadas. Sem isso, não há aprendizagem com o plano e a avaliação torna-se atividade ritualística, sem sentido e inócua, que serve apenas para cumprir formalidades das agências financiadoras” (Andrade et al, 1986: 297).

Desta maneira, compreende-se a importância da necessidade da avaliação de planos, programas ou políticas para que existam mecanismos de controle eficazes, mas também, e que os prováveis equívocos sejam sanados, não voltando a ocorrerem. Por exemplo, um programa de política afirmativa como o de cotas para minorias em universidades públicas para que não se torne uma política focal, terá que estar relacionado às especificidades culturais locais, à política universitária, à política do educacional como um todo, mas também, deverá permitir a ampliação do debate sobre o tema em tela e o estabelecimento de ações coordenadas com diferentes órgãos governamentais, incluindo-se, neste contexto, outros ministérios, para ganhar efetividade. Em relação à política de cotas em Universidades Federais, pode-se assegurar que houve, particularmente no caso da Universidade de Brasília, a ampliação do debate, que pode ser observado pelo impacto gerado na grande impressa, bem como pela mobilização presente em debates na instituição com a comunidade universitária, sendo válido ressaltar que estes aspectos contribuíram para subsidiar outros projetos da mesma natureza em Instituições Federais de Ensino Superior no país (Santos, 2005), posto que a Universidade de Brasília foi a primeira instituição federal a adotar a política de cotas. Ainda a esse respeito, gostaria de ressaltar que, na oportunidade, de fato, a política foi elaborada de forma intersetorial, posto que além do Ministério da Educação, a Secretaria de Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, que goza status de ministério, além de outros órgãos participaram do processo. O registro da necessidade de ampliação do debate parece ser um dos caminhos encontrados para a gestão pública no Governo Lula. A esse respeito, destaca-se um editorial publicado no Jornal “Folha de São Paulo, em 26 de agosto de 2006. No artigo, que trata das políticas de transferência de renda”, o Ministro do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, Patrus Ananias, ressalta a existência de oportunidades para a ampliação do debate sobre políticas públicas voltadas para a área social, destacando também a questão da definição de ações integradas, embora não apresente a necessidade da avaliação das políticas. E como se percebeu ao longo da discussão apresentada, além da necessidade de ampliação do debate, deverá se tomar em consideração a necessidade de criação de um sistema de avaliação em processo e continuado.

No cenário das políticas: a inserção do direito ao lazer

Os direitos sociais são definidos no art. 6º da Constituição Federal de 1988, que assim estabelece: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Tratando do significado dos direitos sociais, Telles (2000) esclarece que falar em direitos sociais assume a extensão de percepção do que é ou pode vir a ser uma sociedade mais justa e mais igualitária. Isto sugere que, é por meio dos direitos sociais, que os indivíduos podem buscar uma maior equidade social, diante de um contexto societal de exclusão e diferenciações sociais, econômicas e de outras ordens. Os direitos sociais são, pois, direitos humanos (ONU, 1948) e que são assim constituídos: “direito ao trabalho, direito ao salário igual por trabalho igual, direito à previdência social em caso de doença, velhice, morte do arrimo de família e desemprego involuntário, direito a uma renda condizente com uma vida digna, direito ao repouso e ao lazer (aí incluindo o direito a férias remuneradas), e o direito à educação” (Telles, 2000: 173). Esses são direitos que devem ser assegurados a todos de maneira igualitária, sem qualquer distinção.

Todavia, não custa lembrar que grande parte desses direitos não são exercidos plenamente pelos cidadãos brasileiros. Os entraves podem ser enumerados, desde o direito ao salário igual, em que estudos demonstram a existência de diferença salarial para o mesmo trabalho realizado entre homens e mulheres, até o direito à educação, quando se percebe que os índices de alfabetização e de escolaridade em regiões como Norte e Nordeste do Brasil (Pochmann e Amorim, 2003). Discutindo a questão da exclusão, vale destacar o que afirma a autora:

“La cultura dominante en una sociedad orienta su comportamiento y establece los límites disponibles a sus miembros. No obstante, las normas culturales no se aplican a todo el mundo por igual. Existen variaciones importantes que marcan desigualdades profundas entre las personas que componen y participan de una sociedad y cultura. Las diferencias basadas en critérios como gênero, color y origen nacional, así como otros que tienen que ver con la diversidad cultural, limitan las posibilidades de amplios sectores de la sociedad para poder participar equitativamente en el ambito político, social y econômico” (Rivera, 2001: 208).

Percebe-se, portanto, pelo que enunciou a autora que a existência de uma cultura dominante que se constitui por variações demarcadas por desigualdades sociais profundas e que se acentuam em relação a aspectos como gênero, etnia, entre outros. Contudo, ao passo que são percebidas as diferenças que contribuem para revelar a situação de exclusão social de determinados indivíduos na sociedade, e que são registradas na forma de desigualdades sociais, se torna necessário o estabelecimento de políticas sociais que se pautem numa perspectiva intersetorial, como adiante observado.

O que torna o contexto de análise incômodo, é o fato de que os aspectos que demarcam as desigualdades sociais se constituem no escopo do ordenamento jurídico relativo aos direitos sociais, por essa razão há uma necessidade premente de recuperar de modo discursivo o significado dos direitos sociais, bem como, o fato de que estes direitos estão constitucionalmente assegurados. Diante desta constatação, torna-se de grande relevância situar os sujeitos desses direitos, isto é, reforçar a noção de espaço público no sentido de mundo comum tratado por Arendt (2000). Para a autora, recuperada por meio de Telles (1999: 38), a noção de espaço público pode ser compreendida como o “espaço no qual a ação e o discurso de cada um podem ganhar efetividade na construção de um mundo comum”, pode ser o elemento que propicia o elo de ligação entre a questão da institucionalização das políticas (de Estado) e demanda social por direitos. Esta perspectiva pode desembocar na concepção de soberania apresentada por Arendt, que assim afirma:
“A soberania reside numa limitada independência em relação à impossibilidade de calcular o futuro, e seus limites são os mesmos limites inerentes à própria faculdade de fazer e cumprir promessas. A soberania de um grupo de pessoas cuja união é mantida, não por uma vontade idêntica que, por um passe de mágica, as inspirasse a todas, mas por um propósito com o qual concordaram e somente em relação ao qual as promessas são válidas e têm o poder de obrigar, fica bem clara por sua inconteste superioridade em relação à soberania daqueles que são inteiramente livres, isentos de quaisquer promessas e desobrigados de quaisquer propósitos. Esta superioridade decorre da capacidade de dispor do futuro como se este fosse o presente, isto é, do enorme e realmente milagroso aumento da própria dimensão na qual o poder pode ser eficaz” (2000: 257).

Com isso, pode-se inferir que a sociedade civil organizada pode criar mecanismos ou estratégias para buscar ou reivindicar direitos, com fundamento na noção de soberania, que consiste numa espécie de pacto estabelecido entre os indivíduos, que são desobrigados de promessas e por esta razão detém o poder. Esta idéia de soberania parece ter estreita relação com a concepção de autonomia, principalmente por escapar da proposição de promessas futuras, atribuindo a possibilidade de disponibilidade do futuro.

Estabelecendo-se conexões entre essa noção de soberania e a autonomia, pode-se pressupor que no seio dessa relação tem-se a demanda por direitos. A demanda pelos direitos pode ocorrer por meio do enfrentamento direto (afrontamento, segundo Godard, 1997) ou de forma superveniente e escondida (Chaui, 1993). O importante é que ela seja considerada como estratégias e que seja entendida como resistência a uma mudança de comportamento, que pode ser imposta por um processo de intervenção, como exercício de uma força exterior sobre os modos de vida (entendidos aqui como uma ampla compreensão, que inclui as esferas: social, cultural e de lazer, econômica e ambiental), sendo parte de suas construções discursivas. Enquanto tais, as resistências são vistas como um processo racional imanente às condutas dos atores sociais, dentro da compreensão trazida por Arendt, de que: “o ato primordial e especificamente humano deve, ao mesmo tempo, conter resposta à pergunta que se faz a todo recém-chegado: quem és?” (2000: 191). “(…) Ser visto e ouvido por outros é importante pelo fato de que todos vêem e ouvem de ângulos diferentes. É este o significado da vida pública, em comparação com a qual até mesmo a mais fecunda e satisfatória vida familiar pode oferecer somente o prolongamento ou a multiplicação de cada indivíduo, com seus respectivos aspectos e perspectivas” (Arendt, 2000: 187).

Verifica-se, portanto, a importância da autonomia do indivíduo e da participação no espaço público e ainda dentro da compreensão de Arendt (2000) a idéia de que a construção dos discursos pode ocorrer de maneira favorável ou contrária a alguém, mas o que importa é que essa construção é parte de um processo de interação ou de ação entre os sujeitos, sendo por essa razão reveladora da identidade. Desse modo, as estratégias discursivas fazem parte de um jogo de linguagens dos atores sociais (Wittgenstein, 1995) que revelam as suas identidades, por meio de resistências, permitindo, assim, a identificação de “quem és?”. Como parte do jogo de linguagens, os discursos dos indivíduos podem ser explicados e podem revelar o sentido de resistência, aceitação ou mesmo justificativa da ação que desenvolvem, seja em razão do cargo que ocupam, no caso dos gestores públicos, ou em razão de interesses supervenientes, que estão relacionados com as ações ou programas governamentais.

Ao tratar dos direitos sociais e, principalmente, inserindo o lazer como um dos direitos sociais, deve considerar que na demanda por esses direitos existe uma importante dimensão política que deve ser refletida. De acordo com Telles (1999: 177) esse sentido político ancora-se: “na temporalidade própria dos conflitos pelos quais as diferenças de classe, gênero, etnia, raça ou origem se metamorfoseiam nas figuras políticas da alteridade – sujeitos que se fazem ver e reconhecer nos direitos reivindicados, se pronunciam sobre o justo e o injusto e, nesses termos, re-elaboram suas condições de existência como questões pertinentes à vida em sociedade.

Desta maneira, o fato de os sujeitos se pronunciarem sobre os seus direitos os legitima socialmente e demonstra que eles participam do espaço público e, assim, acaba por se recusar a idéia de que os direitos demandados não são mais do que a resposta a um “suposto mundo das necessidades e das carências” (Telles, 1999: 178). Com efeito, a participação dos sujeitos na cena política desestabiliza estruturas, rompe consensos e instaura o litígio. Só desta forma têm-se avanços. E frisa-se o que diz Telles a seguir:
“É nessa dimensão transgressora dos direitos que vale a pena se deter, pois é aqui, neste registro, que talvez tenhamos uma medida para avaliar os dilemas contemporâneos. Se é certo que a reivindicação por direitos faz referência a princípios universais de igualdade e da justiça, se é essa referência que marca a diferença entre o discurso da cidadania, de um lado e, de outro, o discurso humanitário e o discurso tecnicamente fundado, igualdade e justiça não existem porém como campo de consensos e convergência de opiniões” (1999: 181).

Nesta perspectiva da transgressão dos direitos deve-se encarar o lazer como elemento paradoxal de uma sociedade “do trabalho” e de excluídos, sendo assim, o lazer se realiza como algo problematizador. Ademais dependendo do recorte teórico adotado para sua compreensão, o lazer pode assumir uma face funcionalista ou emancipatória, isto porque o sentindo que lhe é atribuído tem direta relação com os sujeitos que o praticam, mas ao mesmo tempo, o lazer pode ser favorecido por um conjunto de ações e programas de organismos governamentais e não-governamentais e, ir em uma ou outra direção. Dumazedier realizou um intenso trabalho de pesquisa que foi apresentado no livro “Sociologia empírica do lazer”, e também no “Lazer e cultura popular”, editado no Brasil em 2000. Na abordagem apresentada pelo autor, fica claro o papel compensatório do lazer, à medida que são trazidas para o plano de análise as funções do lazer, a seguir enunciadas: (a) função de descanso, (b) função de divertimento, recreação e entretenimento e, por fim, (c) função de desenvolvimento. E define que:
“O lazer é um conjunto de ocupações às quais o indivíduo pode entregar-se de livre vontade, seja para repousar, seja para divertir-se e para entreter-se ou, ainda para desenvolver sua informação ou formação desinteressada, sua participação social voluntária ou sua livre capacidade criadora após livrar-se ou desembaraçar-se das obrigações profissionais, familiares e sociais” (Dumazedier, 2000: 34).

Apresentando uma perspectiva diferenciada, Mascarenhas opta por seguir outra trajetória. Sua reflexão se fundamenta na possibilidade de defesa de um lazer socialmente referenciado e, mais do que isso, que possa ter como significado à emancipação do sujeito. Essa compreensão do autor se deve ao fato de que o lazer é um direito social e, portanto, como um direito, o lazer – parafraseando Telles (1999: 138) – “estabelece uma forma de sociabilidade regida pelo reconhecimento de outro como sujeito de interesses válidos, valores pertinentes e demandas legítimas”. Assim, convida-se à reflexão: “A criança e o adolescente têm direito à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer (Brasil, 1993). No entanto, metade da geração em idade escolar não chega a completar o nível básico, embora 95% têm oportunidade de matricular-se em alguma escola (Brasil, 1998); cerca de 18 milhões de jovens entre 7 e 17 anos são analfabetos (Brasil, 1998); de cada 100 crianças em situação de rua, 92 gostariam de estar estudando (…)” (Mascarenhas, 2004: 69).

De outra forma, estabelecendo um paralelo entre o espaço destinado ao lazer e àquele ocupado pelo esporte pode-se ter coincidências. Bracht (2003: 81) observa que: “Parece claro que no conjunto das ações governamentais o fenômeno esportivo situa-se antes numa posição marginal frente a setores como o da economia, da saúde, da educação, da habitação. A não ser por razões corporativas, considerando o quadro brasileiro, poder-se-ia reivindicar para o esporte o status de prioridade de ações governamentais”. Assiste razão ao autor, posto que num contexto como o brasileiro de exclusão social como apresentado acima por meio de Pochmann e Amorim (2003), mas contribui ainda Bracht ao dizer que, em outras palavras, uma coisa é não considerar o esporte e, atrela-se aqui também o lazer, como prioridades, outra é ignorá-los.

Dessa forma, as análises apresentados contribuem para demonstrar que o cenário desenhado é preocupante, em especial, quando se considera o esporte e o lazer como um direito de segunda categoria, isto é, numa escala de prioridades em uma sociedade que se pauta no modelo capitalista e neoliberal, o direito, tanto da classe trabalhadora, como de crianças e adolescentes, ao esporte e ao lazer é visto como menos importante, tendo em vista o mapa da desigualdade social do Brasil, por meio de índices como os de exclusão social, escolaridade, alfabetização, pobreza, violência, entre outros (Pochmann e Amorim, 2003).

Por uma análise das políticas públicas para o esporte e lazer no Brasil

Viu-se anteriormente que o lazer apresenta-se como um tema periférico, embora seja um direito social. Neste sentido, se pode indagar: qual é o espaço destinado ao lazer nas políticas governamentais? O lazer é tratado como um direito social? Se é tratado, quem são os órgãos governamentais responsáveis pela elaboração e execução de políticas destinadas ao lazer? Este conjunto de questões desemboca em um aspecto que se apresenta como importante, qual seja, entender o espaço atribuído ao lazer na esfera governamental. O texto constitucional, art. 6º da CF/88, mostrava a relação estabelecida entre o lazer e o mundo do trabalho, sugerindo-se a idéia, inclusive, por parte da interpretação de Telles (2000) que o lazer é um direito assegurado ao trabalhador no período de férias, ou no fim de semana. Essa discussão é polêmica se trazida para o campo da teoria do lazer, pois é demarcada com fundamento na idéia de que vivemos em uma sociedade do trabalho. Então, se coloca a seguinte questão, é o Ministério do Trabalho o responsável pela gestão de políticas para o lazer?

Mas, parece haver uma certa relação entre lazer e cultura, especialmente marcada quando se trata do lazer no que atente à idéia de massificação do divertimento. Nessa acepção, o lazer é confundido com entretenimento e pode, inclusive, ser concebido por meio da relação com a apropriação realizada por parte dos meios de comunicação de massa da cultura popular, por meio da utilização do termo popularidade. A esse respeito registra-se o que diz Canclini: “Para o mercado e para a mídia o popular não interessa como tradição que perdura” (Canclini, 2003: 260). Assim, o “lazer” assume o caráter de espetacularização e passa a ser definido como de massa ou popular, como observa-se a seguir:

“A manifestação política espetaculariza a presença do povo de um modo pouco previsível: quem sabe como acabará a irrupção de uma multidão nas ruas? Ao contrário, a popularidade de cantores ou atores, dentro de espaços fechados – um estádio, um canal de televisão –, com um princípio e um fim programados, em horários precisos, é uma espetacularidade controlada; mais ainda se essa repercussão massiva se dilui na transmissão organizada dos televisores dos lares. O que há de teatral nos grandes shows se baseia tanto na estrutura sintática e visual, na grandiloqüência do espetáculo, quanto nos índices de audiência, na magnitude da popularidade; mas trata-se de uma espetacularização quase secreta, submersa finalmente na disciplina última da vida doméstica. O povo parece ser um sujeito que se apresenta; a popularidade é a forma extrema da reapresentação, a mais abstrata, a que reduz a um número, a comparações estatística” (Canclini, 2003: 260).

Ao passo que a cultura popular se espetaculariza, o lazer assume uma conotação controversa de entretenimento e de passividade. Por essa razão, índices de audiência, número de freqüentadores de um evento, dentre outros aspectos tornam-se mais importantes do que o conteúdo do “espetáculo”. Desta forma, perde-se a essência e vislumbra-se a aparência. Muito embora a perda de referência das coisas seja um dos elementos constituintes de um modelo de sociedade moderna que foi reificada, a distorção entre sentido e significado assume proporções ilimitadas e permite que as tradições culturais se percam, como se tratasse de uma ilha da fantasia.

Todavia, o poder ao povo. Assim, observa Canclini:

“Em nações multiétnicas, pluriculturais, como as latino-americanas, podemos argumentar que não existe tal unificação cultural, nem classes dominantes tão eficazes para eliminar as diferenças ou subordina-las inteiramente. Mas essa crítica não elimina a fecundidade demonstrada pelas análises reprodutivistas para explicar por que os comportamentos das classes populares não são muitas vezes de resistência e de impugnação, mas adaptativos a um sistema que os inclui” (Canclini, 2003: 274).

E explica que:

“Desde os anos 70, essa conceitualização de popular como entidade subordinada, passiva e reflexa é questionada teórica e empiricamente. Não se sustenta ante as concepções pós-foucaultianas do poder, que deixam de vê-lo concentrado em blocos de estruturas institucionais, impostas verticalmente, e pensam-no como uma relação social disseminada. O poder não está contido numa instituição nem no Estado, nem nos meios de comunicação. Também não é um tipo de potência da qual alguns estariam dotados: é o nome que se empresta a uma situação estratégica em uma dada sociedade (Foucault, 1977)” (Canclini, 2003: 261).

Desta forma, a adoção da concepção foucaultiana de poder por parte de Canclini serve para mostrar que os meios de comunicação de massa têm um poder relativo, posto que existe a possibilidade de que ele dissemine um tipo de cultura que efetivamente lhe interesse, contudo, os sujeitos receptores desse processo, são antes de tudo, sujeitos e por essa razão são capazes de fazer escolhas e de estabelecer mecanismos de resistência. Acredito que essa visão sobre o poder também foi recuperada por Chaui no livro “Conformismo e resistência: aspectos da cultura popular no Brasil”. No livro, a autora mostra que as estratégias definidas pelos diferentes atores sociais no trato com as políticas são diferenciadas, mas têm um significado expressivo. Desta maneira, a autora desbanca a tese de que existe uma passividade imanente aos movimentos sociais ou a determinados sujeitos na sociedade e, afirma que, inclusive, ações que podem ser interpretadas como conformistas, em verdade podem significar uma maneira de resistir diferenciada. Apropria-se da autora no trecho que segue: “Resistência que tanto pode ser difusa – como na irreverência do humor anônimo que percorre as ruas, nos ditos populares, nos grafitis espalhados pelos muros das cidades – quanto localizada em ações coletivas ou grupais. Não nos referimos às ações deliberadas de resistência (…), mas a práticas dotadas de uma lógica que as transforma em atos de resistência” (Chaui, 1993: 63). Com isso o significado de resistência passa a ser diverso daquele incorporado pela cultura dominante e tem estreita relação com a noção de homem cordial de Buarque de Holanda ou mesmo a figura do Jeca – o acomodado – e, até mesmo o do malandro, cujo sentido atribuído à ética é o do que quer “tirar vantagem de tudo”. Enfim, essa interpretação corrobora com uma ressignificação do que vem a ser conformismo e o que é resistência, demonstrando que o povo – a cultura popular – estabelece suas estratégias para lidar com práticas dominantes.

Contudo, a questão que se colocava adiante não se resolve. A quem pertence o protagonismo em relação ao lazer? Ao que tudo indica, o lazer foi efetivamente compreendido como um direito social da iniciativa do Ministério do Esporte em considera-lo como tema importante para a constituição de programas e ações governamentais. Isto porque, o esporte apresenta como uma das suas dimensões a recreação e por esta razão o lazer foi apropriado nesta concepção e adotado como um dos temas a serem tratados pelas políticas do esporte. Tanto é assim que durante a I Conferência Nacional do Esporte o tema elecando foi: Esporte, lazer e desenvolvimento humano, realizada em junho de 2004, em Brasília e a II Conferência Nacional de Esporte, esta última realizada em maio de 2006, também em Brasília, o tema para debate foi: Construindo o Sistema Nacional de Esporte e Lazer. Ambas as conferências, principalmente a primeira, serviram de diretrizes para a definição da Política Nacional de Esporte e Lazer. Verificando-se, portanto, que o lazer, de alguma forma, foi considerado como tema para o estabelecimento de políticas. Além deste aspecto, há que se ressaltar a existência no âmbito do Ministério do Esporte²de uma secretaria que trata do lazer, qual seja, a Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Esporte e do Lazer.

Embora se perceba um considerável avanço em relação ao início de uma discussão que privilegie o lazer enquanto um tema importante, tem-se, de outra parte uma carência de programas e ações governamentais que sigam nesta direção. O Ministério do Esporte na gestão do Governo Lula, por exemplo, tem dois programas que podem ser considerados como de esporte em sua dimensão recreativa, também chamado de participação e lazer, quais sejam: o Programa Segundo Tempo, um dos principais programas do Ministério do Esporte para o esporte “educacional”, mas que pode ser um importante viés para a compreensão do sentido de proposta apresentado pelo governo brasileiro e, o Programa Esporte e Lazer da Cidade, que merece um pouco mais de atenção. Durante a gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso havia o programa Esporte Solidário, cujas diretrizes foram incorporadas ao programa Esporte e Lazer da Cidade.

O Programa “Esporte e Lazer da Cidade” foi implantado e é gerenciado pela Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Esporte e do Lazer do Ministério do Esporte. Este programa pretende desenvolver um conjunto de ações que se voltam para a perspectiva da intervenção social, denominado de “Projeto Social”, mas também ações que se direcionam para o desenvolvimento científico e tecnológico do esporte e do lazer. Sem embargo, assegurar o espaço do lazer e do esporte em uma dimensão diferenciada do alto rendimento e educacional a um órgão governamental específico, como é o caso do protagonismo do Ministério do Esporte, não que dizer que este órgão deva assumir de maneira isolada as ações governamentais correlatas ao tema. Com isso sugere-se a noção de políticas intersetoriais, que por ventura se faz presente no documento final resultante da I Conferência Nacional do Esporte, que já enunciava:

“Propor, formular, implantar, apoiar, executar e financiar ações intersetoriais, envolvendo os Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais de Esporte, Saúde, Cultura, Educação, Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia e Turismo. Ações estas de promoção do esporte e do lazer, articuladas ao princípio de inclusão social, envolvendo governos estaduais e municipais e organizações da sociedade civil, direcionadas à população, especialmente aquelas em situação de vulnerabilidade ou exclusão social. Estas ações, portanto, devem valorizar as práticas do esporte e do lazer, da educação ambiental, da promoção da saúde, da educação para a formação cidadã e da qualidade de vida” (ME, 2004: 28).

Com efeito, de acordo com o que diz o documento, as ações e programas a serem desenvolvidos devem ter em consideração políticas que sejam intersetoriais, reconhecendo-se, desta forma, que há a necessidade do estabelecimento de canais de diálogo com outros órgãos do governo, bem como, com outras esferas, como é o caso da participação dos Estados e Municípios. Esse sentido de intersetorialidade parece ser um princípio de grande relevância para a definição de políticas que se prestem à continuidade. Por essa razão é importante ressaltar o que observam os autores em relação aos planos de tipo setorial, a saber:

“Planos de tipo mais setorial, com objetivos muito restritos, por sua parte, ignoram externalidades e trade-offs com outros objetivos também relevantes. Neles pressupõe-se que os instrumentos de ação estão suficientemente abrangidos dentro do ‘setor’ governamental encarregado da política. Porém, decisões de outros setores podem ter impacto mais forte que as comandadas diretamente, anulando os efeitos da política ali estabelecida e implementada. Um setor como o de saúde pode ter parte importante de suas metas atingíveis somente se instrumentos de outros setores são mobilizados, por exemplo, nas obras de saneamento e abastecimento de água, nos programas habitacionais ou nas políticas de complementação alimentar. Uma medida de política urbana direta e explícita, como um plano do BNH, pode ter suas intenções desfeitas por medidas de política salarial, financeira ou cambial. Políticas voltadas para a criação e incorporação de tecnologia ao parque produtivo podem ser prejudicadas pela política industrial ou pelas necessidades de administração da dívida externa” (Andrade et al, 1986: 296).

Com isso reconhece-se a existência de uma relação de interdependência entre os diferentes setores e por que não dizer entre as diversas esferas de governo, tendo como implicação a possibilidade de construção de políticas mais congruentes, posto que a discussão abrangerá um conjunto de atores que, por sua diversidade, pode ser capaz de contribuir e de apresentar visões e interesses que tendam ao atendimento dos cidadãos. Nesse sentido, deve-se atribuir grande relevância a relação estabelecida entre as políticas (programas e ações) e a intervenção realizada pelos órgãos do governo. Neste particular destaca-se não só o conteúdo da política, em que se faz presente o mérito, mas também a forma, ou seja, como a política (programas e ações) são realizadas? O respaldo à forma se dá principalmente em relação à participação coletiva, à constituição do debate e ao envolvimento da população. Isto porque, estudos demonstram, que a intervenção de políticas públicas no Brasil tendem a assumir um viés autoritário (Suassuna, 2001).

A exemplo do que ocorre com as políticas ambientais no Brasil, pode-se ter o registro em documentos oficiais de prerrogativas que consideram a participação democrática e popular como foco central, porém, na análise do caso concreto esta participação pode não ocorrer. A esse respeito analisa-se na seqüência: “As políticas governamentais ambientais no Brasil eram executadas de modo vertical, desconsiderando os hábitos e práticas das populações nativas e se dirigiam para a adoção das regras do sistema. O processo de intervenção governamental partia de pressupostos fundados em mecanismos de poder, entendido como um conjunto de relações que envolvem luta e em que a dominação de um sobre os outros consiste na apropriação do conhecimento nos termos do racionalismo ocidental” (Suassuna, 2001: 38).

Contudo, as políticas que são executadas adotando este modelo acabam por incorrer em um grande equívoco. As ações dos sujeitos que sofrem o processo de intervenção engendram estratégias de resistência e como adiante apresentado podem, em princípio, ser relacionado a um certo conformismo, mas desembocará em “tipos de comportamento distintos: um meramente reativo; outro racionalizado. No primeiro caso, a relação dá-se por meio da causa-e-efeito, isto é, admite-se que para toda ação existe uma reação na mesma proporção e força. No segundo caso, as condutas individuais podem se exprimir de duas formas: pela disponibilização de meios para alcançar os fins – agindo racionalmente em relação a um objetivo determinado – ou buscando a preservação dos valores semelhantes à honra – em que o indivíduo age racionalmente em relação ao valor (Weber, 1991)” (Suassuna, 2001: 40).

Percebe-se, dessa maneira, a importância do respeito do ponto de vista do outro – para quem a intervenção está dirigida –. E, mais do que isso, deve-se buscar estabelecer mecanismos de negociação e também contar com a participação coletiva, ao contrário de impor modelos previamente estabelecidos. Nesse sentido, o respeito à diversidade é fundamental. O Brasil tem especificidades regionais e culturais acentuadas, todavia, ocorre que na elaboração de políticas muitas vezes essa diversidade é esquecida. Além disso, esses pressupostos não devem existir apenas como um dos aspectos que podem possibilitar que o programa ou a ação sejam executados junto à comunidade, devem ser tomados como preceitos da constituição da política, por se ter como tipo ideal de gestão, a participação. Diante desse contexto, a adoção de estratégias de avaliação, por exemplo, parece ser um bom indicativo de que o Governo está de fato interessado em estabelecer políticas co-participativas. Além disso, é importante o registro de que estes indivíduos que são alvo da política pública são sujeitos de direito e, por essa razão, têm a faculdade de aceitarem ou não o que os programas e ações pretendem estabelecer. Talvez com base nesses argumentos, possa ter-se o desenho de um cenário diferenciado para as políticas públicas no Brasil, em particular, considerando o atual governo. Este desenho pode avançar no sentido de que se tenham efetivamente políticas que continuem, tornando-se não só políticas de governo, mas políticas de Estado.

Considerações finais

Este trabalho não apresenta conclusão, tendo em vista seu caráter de parcialidade. O que se buscou aqui, foi apresentar uma reflexão acerca do tema políticas públicas, em particular, àquelas relacionadas ao esporte e ao lazer. Na verdade, sugeriu-se um conjunto de idéias que serão tomadas como pano de fundo da discussão teórica e também para a orientação da pesquisa em andamento, ao mesmo tempo em que se pretendeu colaborar com o estudo do tema, por meio da discussão teórica apresentada.

Os autores trazidos para a reflexão apresentam estudos contundentes sobre o tema abordado. Aos seus modos, contribuíram para a compreensão do tema lazer e esporte, enveredando no espaço destinado a esse tema no âmbito das políticas governamentais federais.

Diante do que foi discutido, optou-se, neste momento, por apresentar algumas idéias que parecem pertinentes. O primeiro aspecto que pôde ser considerado como relevante foi a tese da intersetorialidade. As políticas públicas no Brasil ainda são estabelecidas dentro de modelos focais, não havendo o estabelecimento de diálogo entre órgãos governamentais de forma horizontal e, tampouco, de forma a abranger outras esferas de governo (vertical), embora se perceba, um esforço recente, com base na análise documental apresentada, no sentido de encaminhar à política para a intersetorialidade. Todavia, existem dificuldades a esse respeito, sobretudo porque o modelo de gestão pública adotado anteriormente se pautava na defesa da tese da setorialidade das ações, que se aproximava da idéia, muito conhecida no campo científico, da especialidade no conhecimento. Se for observado o registro de autores, por exemplo, como Demo (1978), percebe-se claramente que a tese da setorialidade é recorrente, ao lado da do reconhecimento das prioridades. Aliás, como cita Bracht (2003: 81), amparando-se em Manhães (1986), “estabelecer políticas públicas é sempre eleger prioridades”. Ademais, muitas das contribuições para a discussão de políticas públicas foram oriundas dos debates travados durante os anos 80 e, na verdade, pouca coisa se pode ter como inovadora nesse âmbito.

Além desses aspectos, pareceu relevante destacar o papel da avaliação em processo e continuada. A adoção desse tipo de avaliação pode resultar em feed backs mais imediatos, podendo-se corrigir equívocos de programas e ações mais rapidamente. Contudo, sabe-se que a adoção de políticas intersetoriais e de um modelo de avaliação em processo e continuada não depende de uma decisão pontual, mas de uma mudança no modo de ver dos atores que estão gerindo as políticas. Por essa razão, a perspectiva interdisciplinar na escolha dos gestores e adoção de uma visão mais ampliada acerca do papel e do significado do Estado, do Governo e, também, das demandas sociais poderão favorecer uma outra compreensão do fazer política. Enfim, foram trazidos alguns indicativos (ou talvez proposições) que possam encaminhar o debate acerca das políticas públicas, contudo não se buscou encerrar a discussão, ao contrário, o que se pretendeu foi abrir caminhos para o seu amadurecimento. E para finalizar, propõem uma idéia que é originária do pensamento habermasiano, é necessário fortalecer a democracia para que ela seja a representação dos interesses dos atores sociais em comunicação.

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Projeto de Pesquisa financiado pelo Ministério do Esporte: Rede Cedes. Contou com apoio financeiro do Decanato de Pós-Graduação e Pesquisa da Universidade de Brasília. Artigo publicado no livro Política e Lazer: interfaces e perspectivas. Dulce Suassuna e Aldo Azevedo (Orgs.). Coleção Dossiê. Brasília: Thesaurus, 2007. 240p. [voltar]
Criado em janeiro de 2003, por ato do Presidente Luiz Ignácio Lula da Silva. [voltar]

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